重庆为何能为普九埋单

早在2006年初，我国已实施的农村义务教育保障新机制（以下简称“新机制”）对此后的农村义务教育经费来源进行了保障，但此前由于历史遗留问题形成的高达500亿元“普九”债务却依然没有化解，压得很多地方政府喘不过气来。

500亿怎么办？在中央有关部门还没有形成明确意见之前，西南重镇重庆就开始了尝试。尽管经济和社会发展还比较落后，但早在2006年底，重庆已在全市范围内彻底化解了高达16.1亿元的“普九”债务，是全国第一个完成“普九”债务化解工作的省级单位。为此，2007年底，财政部等部委曾在重庆召开全国化解“普九”债务的电视电话会议，会上对重庆的做法表示了肯定。

化解高达16.1亿元的“普九”债务是个难题，但再难也有路子可循。在目前各地开展化解“普九”债务的关键时刻，总结重庆为“普九”埋单的种种做法，无疑具有启示意义。

化债而非还债

在新机制实施前的上个世纪末甚至最近几年，不少欠发达地区在“普九”过程中，农村基层政府及学校通过以银行贷款、工程队垫资、借款等形式多方筹措资金，在建设校舍、实验室等硬件设施等教学、发展过程中形成了大量债务。这些本来寄希望通过农村教育费附加和教育集资等方式逐步还清的债务，由于后来这类政策被取消而还债没有了“出口”，甚至有部分学校出现了被债主封锁校门、封存账户、告上法庭的事件，严重影响了正常的教育教学秩序。

重庆铜梁县土桥镇旧市坝小学校长吴祥寿是类似事件的亲历者。2002年9月1日开学这一天，施工队把学校门锁了，镇领导最后出面，镇党委成员11人每人向银行借了1万元，先垫付给工程队，才保证学生正常入学。

大多数情况下，债主（编者按：他们大多以学校的建筑承包商为主）都无法从学校拿到自己的钱，他们转而会去找政府，政府也没钱，他们会将学校和政府告上法庭；另一方面，这些债主后面也跟了一大批讨债者，他们往往以参加学校工程建设的普通农民为主，债主要不到钱，他们也就要不到钱，他们的子女也就没钱上学，这样他们就会去找债主，债主把责任推给政府，最终各种矛盾都集中在政府身上。

在这个讨债的链条中，乡镇官员、校长、工程队、学生家长、供货商、农民工、上学的孩子等等，几乎中国基层的所有角色，都被卷入债务的漩涡，都在漩涡中挣扎。在一定程度上他们是对立的矛盾双方，但从更大的范围看，他们又都是债务的受害者。

重庆市常务副市长黄奇帆曾表示，“普九”是一件利国利民的决策，推进了农村义务教育的发展，不能以“普九”形成的债务来否定“普九”。但也不能因此就对“普九”债务听之任之，采取驼鸟政策。债务问题在基层引起的矛盾已经严重影响到社会安定，这是重庆下决心解决这一问题的主要动力。

根据重庆市教育委员会新闻中心黎主任向《教育》旬刊记者提供的材料显示，重庆市的思路是化解债务而不是偿还债务，一字之差包含着完全不同的逻辑关系。从化解债务出发，要求建立一种化解债务的机制，责任、权利必须十分清楚，各方面的偿债积极性也能调动起来。而如果从还债的思路出发，结果可能就是上级政府兜底式地埋单。

 “销号制”登场

2003年，重庆市开始化解2002年12月31日前的“普九”债务，并以这个时间为界，要求此后不得再出现的新的“普九”债务。尔后，重庆市召开了各区县主要负责人参加的动员大会，会上着重强调了化债工作的纪律，要求不能搭顺风车，不得虚报数字，一经发现，该区县即从化债名单上删除。与此同时，由财政、教育、审计、监察四部门组成核查小组，对全市债务进行摸底。

作为牵头部门的重庆市财政局对负责此项工作的教科文处提出两条要求：一是要把每一笔债务都落实到具体的债权人头上；二是建立“销号制”——在所有“普九”债务中，每还一笔欠债项目，在市、区县两级同时销号。由区县偿还项目必须全额偿还到位，经市级审核确认后，市级补助资金再安排偿还其他项目，并以国库集中支付的方式将资金直接支付到债权人的账上。这样，还完一笔，销一个账号，直到所有债务全部销完还完。

黎主任向《教育》旬刊记者提供的资料显示，核查小组先以开县为试点进行了一次认真深入的摸底，为制定化解“普九”债务的政策口径提供了重要依据。财政局有关负责人说主要是掌握好两个政策界限，一是在经费标准上，打个形象的比喻，就是只给吃饭的钱，不给喝酒的钱；只给洗脸的钱，不给化妆的钱。即只能限于满足基本教学条件的经费，而不允许超标准，更不能搞豪华设施。二是在债务界限的掌握上，“普九”就是“普九”，不能与其他债务纠缠在一起。

在此基础上，重庆对41区县负责“普九”债务清理工作的有关人员以及12家委托的会计师事务所的近200名业务人员进行了报表填报、政策口径的系统培训，然后分阶段清理核实债务，具体先由各区县自查上报，再由会计师事务所审计核实和巡视组抽查核实。

重庆市谛威会计师事务所的审计师刘玉参与了这项核查工作，她说，作为会计师事务所，要站在公正的立场上，对债务人和债权人两方面都要负责。据刘玉介绍，核查工作难度的确很大。农村的账目有的不太规范，有些账就写在皱巴巴的一张纸上，事务所的审计人员就根据多年的业务经验，首先判定这个项目值不值这么多钱，有的要到现场一项一项核对，有的要反复打电话核实，比如有一个项目是修一个厕所，那么，用了多少灰、多少水泥，出了多少工，都要具体核实。

按照要求的申报程序，区县将自查的“普九”债务数据报了上来，经统计，总额为26.3亿元。紧接着，12家受委托的会计师事务所经过债务逐笔审计，核减为20.1亿元，而重庆市政府最后认可的为16.1亿元。原因是重庆市决定由各区县偿还校舍建设和征用土地的欠债，另考虑到世界银行的贷款由其它渠道偿还，剔除这两项后，最终所欠债务被锁定为16.1亿元。

欠债不用还钱，还被奖励

“普九”债务的家底摸清楚了，如何还债？由市财政出面化解“普九”债务，但不等于区县可以不再承担责任。重庆市财政局局长马千真说，为了调动区县还债的积极性，市里根据区县财政状况，按贫困区县、一般贫困区县和主城区三种类型，市级财政分别按照5∶5、4∶6、2∶8的资金比例给予“普九”偿债的补助。

但从2003年到2004年两年实行的效果看，情况不太理想，只偿还了一亿多元，甚至市级财政当年已经做好的预算却花不出去。为什么市里拿钱区县积极性还是不高？实际原因是，不少区县还是太穷了，维持正常的运转都困难，根本拿不出县财政需承担的那部分还债的资金。

契机在2005年出现。当年财政部出台了“三奖一补”政策——对财政困难的县增加县乡税收收入，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。重庆这一年获得的“三奖一补”资金为3.3亿元。黄奇帆副市长说，当时市里研究认为，中央出台“三奖一补”政策本来就是以积极引导的方式，用来缓解乡镇财政困难的，“普九”债务主要集中在乡镇，市里决定，就将这笔资金全部给区县，然后要求其中的80％用来化解“普九”债务。

按照惯例，中央资金转移到地方后，市级财政一般就把这笔资金当作市本级的财力再转移到区县。这次重庆市则将这笔资金全部当作区县的财力，而市里另外安排补助资金。如此，地方积极性一下起来了。

重庆市2005年偿还“普九”债务的资金由三部分组成，中央“三奖一补”资金3.3亿中的80％部分约2.6亿元，区县另外拿出2亿元，市本级财政安排5个亿。这样一年偿债将近10个亿，加上2004年前的一个多亿，共10个多亿，还剩下5个多亿。原计划2007年底前全部偿还完的16亿“普九”债务，实际上到2006年底就完成了。

轻装向前

在重庆市化解“普九”债务后，人们又有了新的疑问：重庆市新的“普九”债务还会来吗？曾有媒体对重庆市各区县相关官员进行过调查，得出的结论是不会，原因有四：一是通过“普九”，基层的教学条件已得到基本改善，没有必要再去举债搞建设；二是市政府严禁区县举债；三是区县经过这些年的债务困扰，吃一堑长一智，不仅对举债办教育，就是对举债搞城市建设，也变得比较理性。 四是新机制为农村义务教育提供了相对充足的经费，基本上解决了要靠借贷来维持正常的教学活动的问题。

重庆市财政局局长马千真认为，从机制、体制上看，现在从区县到乡镇，教育经费均有了比较好的保证，乡镇义务教育的事权上收到区县，教师工资、基本的教育经费已经不成问题，国务院已开始逐年加大对乡镇，尤其是对“三农”的转移支付力度，教育经费每年都在增加，义务教育经费的缺口缩小了。

这样的观点也得到了重庆市基层教育界人士的印证。北碚区朝阳小学的陈校长对《教育》旬刊记者说他们学校现在已经没有任何“普九”欠账，开展教学活动的各项经费都由上级部门拨付，作为校长他已不用为学校的经费担心。重庆市万州区教委相关人士也向《教育》旬刊记者表示，“普九”债务已经成为历史，他们现在的主要工作引导学校是提高教学质量。

2007年12月24日，国务院农村综合改革领导小组制定并下发了《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》，这是中央政府首次承诺对农村义务教育“普九”债务埋单，其中提到要遵循“制止新债，摸清旧债，明确责任，分类处理，逐年化解”的原则，开展“普九”债务的化解工作。评论界普遍认为，这些原则和重庆市的做法可谓一脉相承。

2008年中央1号文件提出，全国要用３年左右时间基本化解农村义务教育的历史债务。财政部最新数字显示，截至6月25日，全国首批试点化解农村义务教育“普九”债务的14个省区已基本锁定债务额，平均每省（区）债务7.3万笔，涉及债权人13.3万人。目前，已有10个试点省（区）进入到偿债阶段，其中内蒙古、江苏、陕西、宁夏、四川、贵州６省（区）已在全省（区）范围内开始偿债，累计偿还债务146亿元，占这些省份应还债务总额的57%。可以预见，随着各级政府偿还力度的不断加大和试点的持续推开，将会有越来越多的地方和重庆一样，甩掉“普九”债务的包袱，轻装向前。