过去40年，中国经济增长取得辉煌成就的同时，也出现了一些问题，包括不符合经济规律、资源过度消耗、生态环境破坏、大量产能过剩、低经济效益、错过了最佳结构调整时期和最佳技术创新时期等问题。进入新常态新时期，新老问题复杂多样，环境问题解决难度在加大。中国的环境与发展正处在关键时期，能否利用后发优势实现跨越发展，关键在于处理好环境与发展的关系，尽早跨越污染第二高峰，环境质量全面达标是中国环境保护长期而艰巨的任务。

在环境治理体系和政策改革的过程中，顶层设计作用凸显，《生态文明制度建设总体方案》等中央文件起到了引领和指导的作用。从政策改革角度来讲，下一步需要把握提高环境民生品质、保障生态环境底线、建立多元共治体系、合理分配保护成本、达到人与自然更加和谐这些目标的平衡与协调，重点推进环境管制手段、市场手段、社会制衡等三大领域的政策和制度改革。

一、改革环境管制手段，提高环境管理效率

在环境管制手段改革方面，建议重点推进企业排放标准、环境影响评价、排污许可证、总量控制和红线底线制度五大制度的改革。

在排放标准方面，关键是做到从企业排放不达标“常态化” 转变成达标“常态化”;制定区域和地方排放标准，先开展国家排放标准达标度和经济有效性评估，不要有意无限提高排放标准难度，而是将排放标准跟现阶段的主体功能区关联起来;充分运用《 环境保护法》促进企业排放达标。

在环境影响评价方面应做到企业自责，要厘清用户对象，不要提供没有法律约束的咨询建议，重点解决环境影响评价中的选址等问题，开展企业可持续发展或者社会责任综合影响评价试点和改革。

在排污许可证方面，需要向精细化管理的方向发展，既不能完全依托总量控制但也不是直接摒弃，排污许可证需要容纳更多的内容，综合排放许可证是未来改革方向，要区分重点排放源许可和一般排放源许可，建立综合的环评和许可管理部门。

在总量控制方面，要合理选择排放总量控制模式，避免一刀切;重视基准年排放总量指标准确性以及重点源排放基数的核定;用总量控制托起“达标排放”和“质量改善”两把“火炬”，排放指标分配必须与企业排放达标相关联，同时说清总量控制对环境质量改善的贡献和关系。

在生态保护红线的构建方面，应结合自然资源利用上线、环境质量安全底线和生态功能保护基线三个方面，做到除了可监测、可报告、可认证以外，还要做到可分解和可实施。最关键是要在“十三五”国家环境保护规划中，列入“生态保护红线”约束性指标。

二、改革环境市场手段，建立环境激励机制

在环境市场手段改革方面，除了现阶段比较常见的污染者付费原则，还应该包括使用者付费原则、受益者付费(补偿)原则、破坏者付费(赔偿)原则，这样整个经济政策体系的依据就比较全面和充分。

希望在下一阶段环境保护税可以完整建立四大税目，包括污染排放税、污染产品税、生态保护税、二氧化碳排放税，提高环境税的政策效率。像目前争论比较大二氧化碳排放税，目前来看财政和环保意见都是一致的。

关于生态补偿的问题，现阶段环保部门在跨界上下游水质生态补偿方面开展比较好，应该在“十三五”期间全面推广。我认为现阶段生态补偿的重点领域应该包括西部生态屏障、重点生态功能区、流域上下游水质生态补偿、资源开发生态破坏、重污染企业退出、主体清晰的水资源工程市场化、国际碳汇市场等方面。

关于排污权有偿取得和排污交易制度政策框架方面，从长期来看是一项较好的经济手段，但不能仅仅局限于主要污染物排污权，而是要把生态环境整体作为一个资产来管理，目前有11个省在做试点。环境保护部也正在查看评估试点效果。

关于环境保护投融资方面，现在面临几个问题，包括环境保护资金需求巨大;财政资金难以保障持续和匹配，大绿色与小环保存在“竞争”;环保市场化机制不健全，大量社会资本难以与环境保护需求融合;环保投资拉动GDP的静态短期和动态长期影响。我们按环境保护投资占GDP比例，1.5%、2.0%、2.5%三个比例去测算的话，“十三五”期间环保投资也就在6～10万亿元。目前，真正意义的环境保护治理投资也就是1%左右。针对这项改革我也提出三个建议：一是构建环保投资的回报机制，没有回报机制私人资本很难进来。二是建议金融创新，积极推进环保PPP，尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级;健全社会资本投入市场激励机制，推行排污权有偿使用，完善排污权交易市场;支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。三是加快环保产业市场化改革，建立创造市场、开放市场、激活市场、规范市场的新常态。