编者按：本文节选自王绍光、鄢一龙：《大智兴邦：中国如何制定五年规划》一书，该书是国内外首部系统研究中国五年规划编制的专著。剖析了中国中央政府如何制定重大公共政策，概括提炼出中国的独特民主决策模式，即“集思广益型”决策模式。这一模式是指一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制，包括屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方五个环节。书中提出，中国政策制定经历了内部集体决策、“一言堂”决策、内部集体决策重建、咨询决策、集思广益型决策五个阶段。书中论述了中国政策民主的特点：重视调查研究、广泛协商、大众参与、民主集中。

王绍光、鄢一龙：人类为何需要国家计划

 

与其它种种计划相比，中长期国民经济与社会发展计划堪称“人类最雄心勃勃的集体事业”。[1]

在这个星球上，与其它动物相比，人类到底有什么独特之处？稍加思索，我们就会意识到，人类最独特之处便在于其规划未来的能力。虽然有些动物看起来也具备这种能力（如黑熊在冬季蛰居过冬、鸟儿筑巢），但生物学研究研究发现，其它动物看似事先规划的行为不过是本能的展现，而不是有意识筹划的结果。而人类日常生活中离不开计划，从计划今天的晚餐到计划下一次度假，从家庭财务规划到子女人生规划。与其它动物行为形成更强烈反差的是，“建筑摩天大楼与发射宇宙飞船需要大量预先谋划”。[2]不仅现代人具有规划未来的能力，看看埃及的金字塔、英国的巨石阵、意大利与突尼斯的罗马斗兽场，每一样都展示出人类谋划未来的超凡能力。除了惊人的单体工程奇迹外，古人还创造出一个又一个让人叹为观止的系统工程奇迹，如雅典卫城，秘鲁的马丘比丘，中国的长城、都江堰、九大古都、大运河、坎儿井等等，不一而足。

进入近现代，人类开始尝试思考规划整个社会的发展方向。德国经济学者李斯特（Friedrich List，1789-1846）也许是这方面最早的先驱者之一。虽然他并没有明确使用“经济计划”或“计划经济”的说法，其名著《政治经济学的国民体系》（1841年出版）却明显包含了这种意思。他的一句名言是：“固然，经验告诉我们，风力会把种子从这个地方带到那个地方，因此荒芜原野会变成稠密森林；但是要培植森林因此就静等着风力作用，让它在若干世纪的过程中来完成这样的转变，世上岂有这样愚蠢的办法？如果一个植林者选择树秧，主动栽培，在几十年内达到了同样目的，这倒不算是一个可取的办法吗？历史告诉我们，有许多国家，就是由于采取了那个植林者的办法，胜利实现了它们的目的的”。[3]这句话的矛头所向是亚当·斯密《国富论》鼓吹的市场至上论，李斯特的目的是为政府干预经济、主导发展提供理据。

同样,在讲到未来新社会制度时，马克思（1818-1883）多次提到对经济实行计划调节的必要性, 但也没有使用“经济计划”或“计划经济”一词。[4]例如，在资本论第三卷中,马克思设想，在未来的社会主义社会里, “社会化的人, 联合起来的生产者, 将合理地调节他们和自然之间的物质变换, 把它置于他们的共同控制之下, 而不让它作为盲目的力量来统治自己, 靠消耗最小的力量, 在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换”。[5]不过，马克思对未来新社会计划调节的设想还十分抽象。他的忠告是：未来社会主义社会到底应怎么做, “完全取决于人们将不得不在其中活动的那个特定的历史环境。但是, 现在提出这个问题是虚无缥缈的, 因而实际上是一个幻想的问题。”[6]

在经济思想史上, 最早提出“计划经济”这个概念的也许是列宁（1870-1924）。他在1906年的《土地问题和争取自由的斗争》一文中断言, “只有建立起大规模的社会化的计划经济，一切土地、工厂、工具都转归工人阶级所有，才可能消灭一切剥削”。[7] 这时，他对“计划经济”的内涵仍语焉不详。

几年以后，一位德国人沃尔特·拉特瑙（Walter Rathenau，1867—1922）提出了自己的计划经济理论。[8]拉特瑙今天已几乎被人遗忘，但哈耶克(1899-1992)却清楚地记得：“我之所以对经济学产生兴趣，影响特别大的是拉特瑙的著作，他是一位充满激情的计划主义者”。[9]当哈耶克还是一位少年时，拉特瑙已发表了一批文章，逐步勾勒出一套计划经济模式。虽然他的理论充满了内部张力，并非完美自洽，但他对自由放任主义的蔑视是毋庸置疑的。难怪有人把他称之为“计划经济的一位先驱”。[10]

一战开始后，拉特瑙的理念有了变为现实的机会。[11]经他说服，德国战争部下设立了一个新机构，负责征用与分配关键性原材料，统管的原材料最多时达到约三百种，甚至包括“农民牛马厩里的每一种粪肥”，以满足军需生产。[12]除了生产方面的计划外，德国在战时还先后建立起了战时粮食公司、中央饲料局、中央马铃薯局、战时动植物油脂管理委员会、中央水果蔬菜局、战时粮食局、帝国谷物局、帝国服装局等机构，把人们基本消费需求也纳入政府计划管理的范围。[13]其实，在一战期间，不光是德国，其它西方国家也用计划的方式组织国家战争物资生产。例如有经济史家把此时的美国经济称之为“彻头彻尾的计划经济”（a totally planned economy）。[14]

十月革命后，列宁坦承：“我们有社会主义的知识，但是没有组织千百万人的知识，没有组织和分配产品等等的知识。老布尔什维克领导者没有教给我们这些东西。在这方面，布尔什维克党的历史没有什么可以炫耀的。这门课程我们还没有学过”。[15]战时德国用计划方式引导经济发展方向的做法给列宁留下深刻的印象，并对他阐发自己的计划经济理论产生了相当大的影响。[16]反过来，列宁的理论又影响了后来战时共产主义时期和斯大林时期苏联计划经济的实践。马克思主义史学家霍布斯鲍姆断言：“苏联的计划经济，多少师法德国在1914-1918年期间实行的战时计划经济”。[17] 非马克思主义史学家爱德华·霍列特·卡尔（Edward Hallett Carr）持类似的看法：“从历史角度看，先于马克思，弗里德里希·李斯特才是计划理论之父。拉特瑙在一战期间便在德国组织了史上第一个现代计划经济，列宁对苏俄计划问题的处理方式参照的正是德国的先例”。[18]

列宁在世时，俄罗斯于1920年建立了国家电气化委员会，当年底便推出了第一个全国性经济复苏与发展计划。次年2月，俄罗斯成立了国家计划委员会。几年后，该委员会开始制订带有“控制数字”的年度计划。列宁去世后，苏联于1928年开始实行第一个五年计划。在二战之前，它的头三个五年计划（1928-1940）非常成功，国内生产总值年均增长率达到创纪录的5.3%，工业产值年均增长率更是高达11%，这在当时是了不得的成就，使苏联在不长的时间里便从农业国一跃变为世界工业强国。[19]

新中国成立时，苏联已进入战后恢复性第四个五年计划尾期。那是一个经济计划在世界范围内高歌猛进的年代。计划是如此走红，以至于英国经济学家阿瑟·刘易斯在1949年出版的《经济计划原理》一书中宣布：“除非近乎神经失常的的人，已没有人再信奉放任主义了……事实是现在我们都是计划主义者了”。[20]那时及其后一些年里，不仅苏联及东欧社会主义国家全面实行计划体制，[21]西方一些老牌资本主义国家（如荷兰、法国、瑞典、挪威）也以不同方式在经济与社会发展领域引入计划的理念。[22]日本战后马上全面恢复了战时的统制经济；即使在1949年转向“市场经济”，同时又推出“经济复兴计划”( 1949- 1953年度)；其后，以1955年12月“经济自立5年计划”为开端, 政府的长期经济计划一直维持到今天。这意味着“日本的经济虽然也算是市场经济, 但是其制度性基础中, 包含着在战时计划、统制经济的基础上导入的要素”。[23]有日本学者干脆把本国经济体制称作“计划经济”。[24]第三世界国家（如印度、马来西亚、印度尼西亚、埃及）更是不甘落后，纷纷在政府中设立计划部门，推出发展计划；[25] 东亚“四小龙”中的韩国与中国台湾便是其中的典范。[26]

那么实行经济计划的效果到底怎么样呢？看看1980年（经济计划理念越过巅峰开始出现颓势，但一窝蜂的转型还没有开始）的情况也许很能说明问题。下表列举了1980年各个经济体人均国内生产总值（GDP）的排序、人类发展指数（HDI）的排序、以及两个排序之差。第一个排序可以用来衡量经济发展水平，第二个排序可以用来衡量社会满足人类基本需求的程度。如果一个经济体的两种排名相等（排序之差等于零），说明前者决定了后者，但其社会经济体制本身并没有改善人类福祉的能力。当时实行所谓“自由经济体制”的中国香港便是如此。如果两种排序之差是正值，则说明，哪怕经济发展水平不高，社会经济体制也可以在改善人类福祉方面有所作为（如中国）；正值越大，体制优势越明显。反之，如果两种排序之差是负值，则说明，即使经济发展水平较高，社会经济体制也可能在改善人类福祉方面拖后腿（如沙特阿拉伯）；负值越大，体制劣势越明显。明眼人可以看得很清楚，在下表中，“两个排序之差”正值最大的头三十多个国家几乎全是实行经济计划的国家（尤其是社会主义国家），它们包括了多数人口大国，占全球人口很大的比重。这说明，无论实现计划经济会带来其它什么问题，它在满足人类基本需求方面功不可没。

 

到上世纪八九十年代，计划理念风光不再。在1991年底苏联崩溃前夜，已存在70年的国家计委于当年四月被撤销。在此前后，原本实行计划经济的国家纷纷改弦更张，抛弃五年计划，转向所谓自由市场经济。正是在这一时代背景下，本身在美国国务院担任政策计划工作的日裔美国人福山大胆地断言：采取计划机制的社会主义制度已经失败，历史已经终结，人类社会只有自由资本主义一途，别无选择。[27]然而，这种妄自尊大的资本主义必胜信念也只是昙花一现。

脱离社会主义轨道的“转型国家”情况并不是都很美妙。早在转型之初，已有人预测到，这些国家在情况好转之前一定会经过一段让人心酸的“泪谷”（valley of tears）。[28]但谁也没有想到，“泪谷”竟然非常深、非常长。下图显示人均GDP在转型国家的变化情况。在28个苏东转型国家中，只有5个勉强能在十年以内让人均GDP恢复到转型前水平。有17个国家花费了10-20年才使人均GDP恢复到转型前水平，荒废了整整一代人的时间。更糟糕的是，直到转型的第21年（即2010年），仍有6个国家的人均GDP仍未恢复到转型前水平，这些国家的人民还在“泪谷”中挣扎。如乌克兰，它2010年的人均GDP只相当于转型前的四分之三，即使一切顺利，也许还要上十年才能恢复到1989年的水平。对这些国家而言，转型的代价是它们经受了比二十世纪三十年代大萧条严重很多倍的经济衰败，这在人类历史是恐怕是也是极为罕见的。不仅如此，在不少转型国家，犯罪横行，不平等急剧扩大，并目睹了人类和平年代鲜见的预期寿命大幅下降，成百万人过早逝去。[29]作为对比，中国的表现堪称艳丽。在1989年，中国的人均GDP大大低于所有28国；到2010年，中国的人均GDP已超过其中半数国家。 

2007年，在一篇回顾计划理念兴衰的论文中，长期研究苏联计划体制的荷兰学者迈克尔·埃尔曼（Michael Ellman）得出结论：如果计划机制不完美，单靠市场机制也不可能带来什么好结果。[30]与此同时，在“华盛顿共识”肆意蔓延的美国后院，市场原教旨主义的危害已变得如此明显，以至于拉丁美洲国家纷纷向左转。到2008年，一场严重的经济危机从美国蔓延至全世界，作为资本主义象征的大型企业一个接一个面临破产倒闭的厄运。迫不得已，从冰岛到爱尔兰，从澳大利亚到日本，从英国到美国，政府纷纷出手将银行、保险公司、汽车业国有化。结果美国《新闻周刊》封面文章发出惊呼：“我们都是社会主义者了”。[31]

在经济社会发展中，制定中长期计划就意味着不相信市场万能，而是相信未来在一定程度上是可控的。预测未来的确十分困难；因为影响未来的变量太多，准确预测未来的每一个细节既无可能，又无必要。在这个意义上，哈耶克断言人类不可能全面、准确、及时地把握现实与未来的所有细节无疑是对的。[32] 但真理多走一步就会变成谬误。“不能全面、准确、及时地把握现实与未来的所有细节”并不等于完全不能了解现实与未来。如果完全不能了解现实，哈耶克凭什么批评现实中的社会主义理论与实践？如果完全不能了解未来，哈耶克的信徒们凭什么相信自由市场这只看不见的手能够永远带领人类社会取得最好结果？只要现实与未来在一定程度上是可知的，计划便是可能的；只要计划是可能的，就有必要制定计划，明确奋斗方向，力争在资源有限的条件下，尽量扩大人民的福祉。

中国学者都十分熟悉雅诺什·科尔奈（János Kornal，1928-）对传统社会主义计划体制的批判，但恐怕不了解他对计划的真实看法。科尔奈认为把婴儿和洗澡水一起倒掉是愚蠢的。在2006年出版的自传中，他有关计划前景的论述值得在这里大段引用：

共产主义体系的失败导致计划理念被污名化，我对此感到十分遗憾。不仅匈牙利的国家计划办公室被解散，苏联的国家计划委员会和其它前社会主义国家的中央计划机构先后遭遇同样命运。计划者的作用被消弱，计划机构在前苏联集团以外的国家完全丧失了其影响力。你不必是位共产主义者，也无需接受马克思主义，但应会看到为国民经济制订计划的可行性。制订计划有必要进行测算，这种测算会跨越不止一两个财政年度，并力图探寻国家发展的各种可能路径。此类谋划不一定非要产生一份全面指导经济参与者具体行为的文件。它只需对各种可能的发展途径进行测算，供领导人和决策者参考，用作他们讨论的背景材料就足矣。这就是朗纳·弗里施（Ragnar Frisch，1895-1973）、扬·廷贝亨（Jan Tinbergen,1903-1994）[33]以及六十年代法国计划者所倡导的那种引导性计划（与市场经济相容），而不是共产主义经济中的那种指令性计划。也许有一天，当人们对共产主义体系下旧式计划体系的可怕记忆消失后，计划理念会再度复兴。[34]

在2014年初出版的新书《活力、竞争与过剩经济：两篇剖析资本主义本质的论文》里，科尔奈不再纠缠以短缺为特征的传统社会主义经济问题，而是试图解决以过剩为特征的资本主义所面临的挑战。为了解决资本主义经济中的供需平衡问题，科尔奈没有像某些市场原教旨主义者那样盲目地推崇“看不见的手”，而是诚恳地说：

让我提出一个看似不合时宜的建议：实行中长期规划。不是社会主义制度那种已被证明失败的指令性计划，而是类似法国一度使用过的那种引导性计划的改进版。经过必要的试验，它也许可以更好地协调新增产能与预期需求之间的关系，并阻遏大公司的老板心血来潮、大肆投资，使他们所在产业的过剩产能雪上加霜。